优点:
1、监察机关组织独立,自成系统。
秦与西汉时期,御史大夫得以独立设府,然其职不专。从西汉末年到东汉初年,而原来在御史大夫属下专司监察的御史中丞出任新设御史台的台官,成为国家最高监察长官。这样,就实现了监察机关与行政机关的初步分离,御史台名义上虽然仍受少府节制,但实际上独立工作。监察机关在组织上的独立、自成系统,为封建王朝监察权的实现提供了组织上的保证。
2、监察“以条问事”,有法可依。
中国历代封建统治者为了使监察机关的监察活动有明确的方向和内容,提高监察效率,同时也为了防止监察机关的活动超越自身的权限,影响国家机器的运转,故十分重视通过法律法规来规范监察机关的活动。历史上最先出现的比较系统的监察法规是汉朝制定的《六条问事》,之后如明代的《宪纲条例》,清代的《钦定台规》等等。
在封建的君主专制制度下,封建王朝监察法规的增多和严密,监察活动日益法律化、规范化,为封建王朝监察权的实现提供了制度上的保证。
3、注重监察官吏的选任、考核。
一是注重选任“清谨刚介之士”。“清”指清廉,只有自己清廉的人才能监督他人。“谨”指谨慎,只有谨慎的人才不容易在重要的监察工作中出现疏忽。“介直”,才能敢言,这历来是封建统治者选任监察官员的首要标准
二是注重选任文化素质较高者。隋定科举取士之后,通过科举入选监察官者较多。明朝规定,监察官必须进士、举人出身。
三是注重从具有实际政治经验和治绩的地方官吏中选任监察官。宋朝规定,凡未经两任县令者,不得为御史。明朝对御史要求要有相当的资历和政绩,须“到任六年以上知县”的进士、举人出身者才有候补御史的资格。
对监察官选任的严格要求有利于提高监察官的素质并最终提高监察工作的效能。同时,对于削弱封建裙带关系的影响,避免被监察者控制监察者,保证监察机关独立行使职权具有积极作用。
缺点:
1、封建监察制度对皇权的依赖性。
封建监察制度最大的弊端便在于它是皇权的附属品,这是最根本的弊端,封建监察制度的一切弊端皆由此而生。封建监察制度严重地依赖于封建皇权:
一是监察官行使职权需要皇帝的保护。御史弹劾不法官吏,往往受到权贵的打击报复。很多时候必须由皇帝出面进行保护,才能有效遏制打击报复的情况。
二是御史弹劾的效果完全取决于皇帝。如果弹劾对象是皇帝的庞臣,即使有罪也可以释罪不问,甚至将弹劾者问罪。这样就导致了不少监察官谨小慎微,不求有功,但求无过,明哲保身;而正直的监察官往往不得善终。
再者,监察系统受皇权强弱变化的影响,每当一个封建王朝出现不正常的情况,如权臣秉政、宦官专权,皇权受到削弱;或者一个王朝进入末期,出现统治危机,则监察机关的职能便难以正常发挥。东汉后期的宦官外戚专权期间,明代的魏忠贤、严嵩专权期间,监察机关的表现就是如此。
2、监察机关职权繁杂,且过分膨胀。
中国封建时代的监察机关,自西汉末至东汉初年的大变动后,即已获得初步的相对的独立地位。至魏晋,终于成为与行政、司法、军事各系统互不统属的完全独立的组织系统。但是,由于封建皇帝是集最高行政权、最高司法权、最高监察权于一身的“天下之尊”,作为其“耳目之司”和亲近之臣的监察机关及监察官员,遇事随时差委,故其职权更加繁杂,导致监察机关过分膨胀。
监察机关职权的过分膨胀,至少造成两个不良后果:
一是影响、限制乃至妨碍了政府行政及司法、军事等部门职权的正常运转。例如宋代,台谏合一的御史台纠劾范围遍及百官,往往以行政首脑宰相为主要目标,因而形成了宋朝政治上台谏与政府之间的水火之势。在朝仪时台谏官多与宰相作对,宰相言东,台谏偏偏言西,往往使行政事务议而不决,贻误政务。这种状况实际上使监察机关成为了政府的掣肘和制约力量,误国误事。宋朝行政权之不能振作,监察制度不能不是一个重要原因。
二是削弱了监察机关自身监察职能的发挥。监察机关既然以相当大的人力和精力去参与本属于行政、司法部门的工作,其自身的监察工作便不能不受影响。同时,监察机关监察职能与行政、司法职能的这种交错,混淆了监察主体与监察客体的区别,不是使监察者演变成了被监察者,就是在实际上取消了监察权,因为自己是不可能对自己实施监察的。从宏观上说,则是导致了监察系统与行政系统、司法系统之间平衡的被破坏,影响了封建国家机器的正常运转。
3、某些具体措施失当。
历代封建王朝在加强封建监察制度建设的过程中,有不少措施显然是失当的。例如,从晋代开始,历朝大都给御史以“风闻言事”的特权。如果说:“风闻言事”在开始时尚有保护申诉人的益处的话,那么,事情很快就发生变化,演变成监察官可以仅凭耳闻而不必获取真凭实据便可以任意弹劾官吏。宋朝此风最为盛行,监察官吏风闻奏事即使有不实,也很少受惩罚,在多数情况下还奖赏有加,升官晋爵。这虽然对一些御史有某些督促和鼓励作用,但给有些御史不负责任地攻击他人提供了法律保护,使监察工作失去了严肃性。
再如,历代王朝在不断扩大监察机关职权的同时,往往也盛张监察官的威仪。明代,七品的巡按御史“代天子巡狩”,也是惊天动地,致使“按临之日,百事俱废,多方逢迎”,“藩臬守令不得专行其职,而事皆禀命于巡按矣”。这不仅干扰了行政机关的工作,而且也为监察官员弄权不法、贪污受贿提供了可能。
总之,中国封建监察制度在其漫长的历史发展过程中,不断地增补损益,积累了宝贵的经验和深刻的教训。我们应该总结、扬弃这份宝贵的法律文化遗产,作为我们今天加强社会主义监察制度建设的借鉴。