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如何在监督执纪和审查调查中处理管辖问题? 坚持谁主管谁负责的原则
发布时间:2019-04-08 10:32:35   来源:

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)第八条规定:“对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员、干部以及监察对象涉嫌违纪违法问题,应当按照谁主管谁负责的原则进行监督执纪,由设在主管部门、有管辖权的纪检监察机关进行审查调查,主管部门认为有必要的,可以与地方纪检监察机关联合审查调查。地方纪检监察机关接到问题线索反映的,经与主管部门协调,可以对其进行审查调查,也可以与主管部门组成联合审查调查组,审查调查情况及时向对方通报。”该条款确立了在监督执纪工作中坚持谁主管谁负责的原则,同时以属地管辖作为补充。坚持谁主管谁负责的原则,有利于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督执纪体系,推动全面从严治党向纵深发展。

该条中提到的党组织关系,是指党员对党的基层组织的隶属关系。为确保每个党员都能及时编入党的一个组织,参加党的组织生活,接受党组织的教育、管理和监督,党员应加入相对固定的外出地点和单位的基层党组织。如2004年中央组织部下发的《关于进一步加强党员组织关系管理的意见》中就规定,党员外出地点或工作单位相对固定,外出时间6个月以上的,一般应当开具中国共产党党员组织关系介绍信,经党组织同意,按规定转移党员正式组织关系。该条中提到的干部管理权限,是指中央和地方各级党委管理干部的职权范围和责任范围。具有干部管理权限的主管部门在管理其干部过程中,根据工作需要,有可能任命党员干部在主管单位以外的相对固定的地方长期工作,那么党员干部就应该加入相对固定的地方基层党组织,于是形成了党员的党组织关系在地方而其干部管理权限在主管部门的情形。如中央、省(区、市)直属机关任命的党员干部到地方工作,这些党员干部的组织关系就在地方。主管部门的党委(党组)和组织关系在地方的党委都有监督执纪的职权,于是产生了由谁进行监督执纪的管辖问题。

对这个问题,不同时期采取不同的处理原则。1994年,中央纪委出台《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》,该条例规定,党的关系在地方、干部任免权限在主管部门的党员干部违犯党纪的问题,除另有规定的外,一般由地方纪检机关决定立案。在该条例实施细则中,对“另有规定的”部门作了进一步明确:铁路、外交、民航、海关、税务、新华社、人民日报社等部门党员干部违犯党的纪律需要立案的,应由部门纪检机关立案。从而确定了在执纪监督中,立案以属地管辖为主,主管部门管辖为辅的原则。随着全面从严治党的深入,2017年1月,中央纪委出台《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,其第七条规定:“对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员干部违纪问题,应当按照谁主管谁负责的原则进行监督执纪,并及时向对方通报情况。”该规定确定了谁主管谁负责的原则,并排除了地方管辖权,同时将“负责”范围从立案权,扩展到执纪监督权,即包括了监督、执纪、问责。随着监察体制改革进一步深入,2018年12月28日,中共中央办公厅印发《规则》,其第八条确立了谁主管谁负责的原则,并以属地管辖为补充的监督执纪工作机制,同时将“负责”的范围从监督执纪权,扩展到审查调查权。

坚持谁主管谁负责的原则,对于开展监督执纪工作具有重要意义。首先,有利于聚焦公权力的行使,落实全面从严治党主体责任。我国实行党管干部的原则,中央及党的各级地方委员会向各级国家政权机关和社会各界推荐和安排党的干部担任职务,形成对国家政权和社会生活的领导,确保执政党的地位。推荐和安排(提名和任命)的干部行使对国家政权和社会的领导,实际上就是履行公权力的职权。为了有效实现党管干部原则,中央和地方各级党委按照管理干部的职权范围和责任范围确立了干部管理权限。主管部门根据干部管理权限,推荐和安排党员担任职务,履行公权力。坚持谁主管谁负责的原则,实际上就是聚焦公权力,由主管部门对授权行使公权力的党员进行监督,从而落实主管部门全面从严治党主体责任。管理权限在主管部门,党组织关系在地方的党员、干部和监察对象,“地方”党委仅仅属于其过组织生活的地方,并未赋予其行使公权力职权,根据权责相统一的原则,一般情况下,“地方”不宜作为执纪监督和审查调查的责任主体。

其次,有利于实现纪法贯通。对纪检监察机关来说,监察法是执法的尺子,《规则》是执纪的尺子。监察法第十六条规定,各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。该规定中“按照管理权限”是指按照干部管理权限,同《规则》第八条中的“干部管理权限”的内涵和外延是一致的。坚持谁主管谁负责的原则,确立了执纪和执法主体的一致性,统一执纪执法两把尺子的刻度,有利于建立统一决策、一体化运行的执纪执法权力运行机制,实现执纪审查和执法调查有序对接,相互贯通。

最后,有利于开展监督执纪和审查调查。第一,相对地方,主管部门在发现问题方面具有优势,比如,熟悉公权力运行模式,容易在日常监督中发现被监督人的违纪点和违法点;具有人事任免权,熟悉被监督人员的品性,同时在任免过程中能收到群众反映的问题;主管部门及相应纪检监察机关同其他单位建立了违纪违法问题线索协同移送机制,能通过离任审计、巡视巡察等制度,掌握被监督人的违纪违法问题线索。第二,相对地方,主管部门在查处问题方面具有优势,比如,可以采取将审查调查人调离原岗位等方式,减轻案件查办阻力;违纪违法案件发生往往是系统性的问题,涉及地方多,主管部门可以统筹全局,方便取证。第三,相对地方,主管部门在解决问题方面具有优势,比如,能全方位、多维度摸清政治生态情况,既见“树木”又见“森林”,可以精准运用“四种形态”开展执纪监督、审查调查,也可通过以案促改,建章立制,堵塞漏洞,扎牢不能腐的笼子。

实践中,海南省纪委监委严格遵循谁主管谁负责的原则,在出台的《海南省纪委省监委机关业务工作流程细则(试行)》中规定,对于中央驻琼单位厅级干部涉嫌职务犯罪的,要经报国家监委批准,省监委才可以受理和调查;对于中央驻琼单位处级以下(含处级)行使公权力或者受委托行使公权力人员涉嫌职务犯罪的,要经与中央主管单位沟通或者向其通报后,省监委才办理或指定下级监委办理。对于查处海南本省干部,同样遵循这一原则。以查处海南省白沙县委原常委、原副县长邢某某为例,经查,邢某某在担任白沙县邦溪镇党委书记期间收受巨额贿赂,但当时并未被发现。2016年11月在担任白沙县委常委、副县长后仍不收敛,继续收受巨额贿赂。这时虽然其党组织关系在白沙县,但根据海南省实行省管县的管理体制,其已进入省管干部序列。此后,邢某某的问题被发现,省纪委监委按照谁主管谁负责的原则,对邢某某进行了查处。去年10月经省委批准,省纪委监委决定给予邢某某开除党籍处分和开除公职处分,收缴其违纪违法所得;将其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉。(作者单位:海南省纪委监委)

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